В настоящей публикации конкретизируются и обосновываются предложения Александра Викторовича Латынцева в части совершенствования российского законодательствапо следующей теме: Предложения по модернизации российского законодательства
в части развития профилактической медицины
Сохранение здоровья граждан относится к одним из приоритетных задач национальной безопасности. Как отмечает Всемирная организация здравоохранения, действия, направленные на улучшение здоровья граждан, следует признать в качестве показателя социальной сознательности государства.
Эффективное законодательство наряду с иными факторами является важным элементом современной системы охраны здоровья жителей любого государства и должно соответствовать происходящим в здравоохранении изменениям.
Комплексный анализ динамики изменений, происходящих в последние десятилетия в правовых системах в сфере здравоохранения многих стран, позволяет наблюдать, как по мере своего развития медицинское право, регламентирующее деятельность в сфере практической медицины, фактически трансформируется в право общественного здравоохранения, охватывающее широкие аспекты общественной жизни.
В странах с развитыми системами здравоохранения все отчетливее отслеживается тенденция на смещение акцентов в медицине от принципа «есть болезнь - есть лечение» к профилактике и предотвращению заболеваемости, став основной парадигмой проводимых реформ в медицинской сфере.
Несмотря на то, что приоритет профилактики закреплен в качестве основного принципа охраны здоровья в п. 8 ст. 4 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», данная правовая норма во многом на практике остается декларативной и не подтвержденной реально работающими правовыми механизмами.
С учетом вышеизложенного, является необходимым совершенствование законодательства, направленное на устранение причин возникающих проблем, дисбалансов и иных недостатков, препятствующих интенсификация развития профилактической медицины в нашей стране.
В процессе подготовки предложений по данной теме был детально изучен зарубежный опыт в области охраны здоровья. Особое внимание уделялось правовым аспектам, связанным с тенденциями трансформация национальных систем здравоохранения в процессе перехода к превалированию профилактической медицины.
Ряд исследователей обращают внимание, что большинство мероприятий вторичной профилактики, направленные на диагностирование многих заболеваний такими доступными методами, как лабораторные исследования, рентген, УЗИ и т.д., достаточно условно можно назвать ранними, так как они позволяют выявить уже существующую болезнь на ее доклинических (досимптомных) стадиях. Кроме того, существующие меры профилактики не персонифицированы в принципе. Так, рекомендации по предотвращению заболеваний при первичной профилактике одинаковы практически для всех (увеличение физической нагрузки при малоподвижном образе жизни, здоровое питание и т.п.). Часто исследователями обращается внимание, что регулярные обследования, конечно, важны, но массовое их проведение один раз в год (или реже) в отношении всех здоровых людей с применением набора стандартных скрининговых программ не может считаться достаточно эффективной и оптимальной мерой для предотвращения заболеваний. Массовые профилактические скрининги обычно выполняются без учета индивидуальных факторов риска, а также часто дают существенное количество ложноположительных результатов, влекущих ненужную дополнительную диагностику и лечение. При этом эффективность многих тестов имеет слабую доказательную базу, а массовое их применение в отношении больших групп людей требует больших затрат.
Система общего профилактического скрининга не индивидуализирована под особенности организма конкретных людей (например, генетической предрасположенности к заболеваниям и т.п.). Поэтому во многих европейских странах набирают популярность персонифицированные обследования и наблюдения, направленные на выявление возможных причин, которые могут привести к заболеваниям либо серьезным осложнениям в будущем. Программы обследования могут различаться по объему и набору обследований в зависимости от возраста, пола, образа жизни, потребностей пациента, могут быть различными по объему и набору обследований и могут быть дополнены специальными исследованиями. По мнению многих исследователей, массовый профилактический скрининг, который проводится в настоящее время, следует заменить индивидуализированными осмотрами с учетом их потенциальной клинической эффективности и доказанной действенности конкретных мер для предупреждения возможного развития заболеваний для каждого конкретного человека. Лучше всего с персонификацией профилактики могут справится семейные врачи (врачи общей практики), которые, учитывая взаимодействие долгое время со своими пациентами, их детальный анамнез, смогут выбирать наиболее эффективные для них меры профилактики, а также оперативно отслеживать возможные побочные эффекты. Персонифицированные превентивные меры могут быть более эффективны для здоровья пациентов, чем мероприятия массовой профилактики
Особенно тенденция приоритетности профилактики в сфере охраны здоровья усилилась в последние десятилетия, став одной из превалирующих идей при принятии, в частности:
- в 2010 году в США Закона "О защите пациентов и доступном здравоохранении";
- в 2015 году в Германии Закона "Об укреплении здоровья и профилактике";
- в 2019 году в Ките Закона "Об основах медицинской помощи и охране здоровья" от 28.12.2019.
В данных странах приоритет профилактики не просто декларируется, а на уровне национального законодательства закрепляются реальные правовые механизмы достижения данной цели.
Российское законодательство по целому по ряду аспектов отстает от зарубежных тенденций в сфере нормативно-правового регулирования медико-профилактических и иных мер профилактической направленности в здравоохранении и недостаточно полно обеспечивает надлежащую правовую базу для развития передовых технологий в сфере профилактики неинфекционных заболеваний. Многие направления, обеспечивающие приоритет профилактики в сфере охраны здоровья, в нашей стране остаются декларативными либо мероприятия в рамках их осуществляются формально, в том числе в связи с недостаточной правовой регламентацией.
При этом необходимо отметить существенный успешный отечественный опыт нормативно-правового обеспечения предпринимаемых мер по направлениям иммунопрофилактики, борьбы с курением и ряду других. Необходимо развивать и экстраполировать (по мере возможности и целесообразности) данный успешный опыт на другие направления профилактики.
Для проведения анализа релевантности и применимости в российской системе здравоохранения лучших зарубежных практик совершенствования медико-профилактических и иных мер профилактической направленности в сфере здравоохранения выделен ряд направлений изменений сферы современной профилактики, получивших правовую основу в зарубежном законодательстве, в том числе:
1) расширение за рамки системы здравоохранения субъектного состава при планировании и реализации профилактических мер, усиление внимания к повышению эффективности межведомственного и межсекторального взаимодействия по вопросам профилактики, а также создание национальных координирующих советов (комиссий) по профилактике;
2) усиление роли скрининговых программ;
3) усиление роли просвещения в сфере профилактической медицины;
4) развитие службы семейных врачей (врачей общей практики), в том числе для расширения профилактической составляющей здравоохранения;
5) развитие роли телемедицинских технологий, в том числе в сфере профилактической медицины;
6) усиление внимания к здоровому питанию как существенному фактору профилактики многих болезней;
7) усиление внимания к повышению физической активности при малоподвижном образе жизни как существенному фактору профилактики сердечно-сосудистых заболеваний;
8) усиление внимания к ответственности граждан за свое здоровье.
Практически все указанные выше направления востребованы в отечественном здравоохранении и должны получить надлежащую правовую основу на уровне федерального законодательства.
При этом заслуживающего внимания правовой тенденцией за рубежом является повышение уровня закрепления механизмов нормативного правового регулирования профилактических мер в сфере здравоохранения с регионального (местного) до уровня национального законодательства.
Проведенный анализ российской проблематики в сфере охраны здоровья показал, что существуют серьезные проблемы системного характера, препятствующие интенсификации трансформации отечественного здравоохранения в соответствии с современными тенденциями в рамках перехода от «диагностики и лечения» к «охране здоровья», в частности:
1) существенный кадровый дисбаланс среди врачей, характеризующийся низкой долей участковых врачей (терапевтов, педиатров) и особенно семейных врачей, которые, как показывает зарубежный опыт, могут играть ключевую роль в развитии профилактических направлений в медицине;
2) низкая эффективность существующих в настоящее время в России механизмов финансирования национального здравоохранения, которая может привести к деградации первичного звена медицинской помощи;
Причинами указанного кадрового дисбаланса, во многом, стали неэффективные механизмы тарификации и недостаточный уровень финансирования первичного звена медицинской помощи. При этом отсутствие надлежащей кадровой базы первичного звена медицинской помощи может существенно тормозить необходимые преобразования в здравоохранении.
Культивирование ежегодной массовой диспансеризации вместо способствования развитию современных персонифицированных методов профилактики, получающих развитие в странах с передовыми системами здравоохранения, может еще больше усугубить проблему, так как устаревшие и формально проводимые программы диспансеризации показывают их низкую эффективность, что широко обсуждается во врачебном сообществе.
Для преодоления обозначенных проблем системного характера, копившихся в течение десятилетий, необходима коренная модернизация системы финансирования отечественного здравоохранения и целенаправленная кадровая политика по усилению первичного звена медицинской помощи предпочтительно семейными врачами (врачами общей практики).
По итогам проведенного исследования была разработана Концепция необходимых изменений нормативного правового регулирования в целях создания стимулов для совершенствования мероприятий профилактической направленности.
В данной Концепции были предложены, в частности, следующие направления изменений нормативного правового регулирования:
1. Введение в Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" новой главы 5.1 "Общественное здравоохранение" (наименование главы условное) с целью формирования единой правовой платформы для законодательного закрепления основных целей и задач, принципов, видов, форм, направлений общественного здравоохранения, в частности, его профилактической составляющей, а также основных правовых институтов общественного здравоохранения, в том числе разработанных с учетом опыта успешных зарубежных практик.
2. Создание правовой основы на уровне федерального законодательства для формирования и функционирования Федерального (национального) координационного совета по развитию профилактической медицины, укреплению здоровья и общественному здравоохранению при Президенте Российской Федерации (либо при Правительстве Российской Федерации), основными целями и задачами которого могут, в частности, стать:
- разработка Федеральной (национальной) стратегии в сфере профилактической медицины, укрепления здоровья и общественного здравоохранения с ежегодными докладами Президенту Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации о реализации данной стратегии;
- координация и обеспечение взаимодействия между министерствами и иными организациями при реализации мероприятий в рамках указанной выше стратегии, а также по иным вопросам профилактической медицины, укрепления здоровья и общественного здравоохранения;
- подготовка предложений по унификации и консолидации федеральных программ, федеральным планов и т.п., имеющих отношение к профилактике, укреплению здоровья и иным вопросам общественного здравоохранения.
3. Создание правовой основы на уровне федерального законодательства для разработки региональных карт здоровья жителей субъектов Российской Федерации и формирования на их основе Федеральной карты здоровья жителей Российской Федерации.
Данные карты необходимы для выбора и реализации наиболее оптимальных и эффективных вариантов оказания медицинской (в том числе профилактической) помощи, учитывающих особенности регионов (уровень заболеваемости, экологическую и социальную обстановки, климатические особенности и т.п.).
4. Закрепление в федеральном законодательстве правовых механизмов, способствующих развитию просвещения населения по укреплению здоровья, формированию здорового образа жизни, нетерпимого отношения к факторам, негативно влияющим на здоровье, и по иным вопросам общественного здравоохранения.
5. Формирование правовой среды, способствующей интенсификации развития службы семейных врачей (врачей общей практики), в том числе в русле расширения профилактической составляющей в отечественном здравоохранении.
6. Формирование правовой среды, способствующей интенсификации развития телемедицинских технологий, в том числе учитывающей особенности профилактической медицины (включая снятие имеющихся правовых ограничений, препятствующих полномасштабному применению телемедицинских технологий в современной профилактике).
7. Регламентация на уровне федерального законодательства правовых аспектов, способствующих здоровому питанию как существенному фактору профилактики многих заболеваний.
8. Правовая регламентация по вопросам усиления ответственности граждан за свое и общественное здоровье, а также создание правовой среды, способствующей формированию системы мотивации граждан (в первую очередь подрастающего поколения и лиц трудоспособного возраста) к ведению здорового образа жизни, переходу на здоровое питание, формированию нетерпимого отношения к факторам, негативно влияющим на здоровье.
9. Закрепление в законодательстве правового инструментария формирования стимулов граждан к участию в профилактических мероприятиях, а работодателей, образовательных и иных организаций - к осуществлению и поддержке данных мероприятий.
ЛАТЫНЦЕВ АЛЕКСАНДР ВИКТОРОВИЧ
кандидат в депутаты Государственной Думы ФС РФ
по 199 избирательному округу Москвы:
районы Алтуфьево, Бибирево, Лианозово, Северный, Отрадное,
Северное и Южное Медведково.
ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО НАПРАВЛЕНИЯМ МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ И ЛЕКАРСТВЕННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ
